我國食品安全生態體系建設路徑研究

發布時間：2024-09-10 11:31 原文鏈接：我國食品安全生態體系建設路徑研究

　　摘要：食品安全不僅是一個技術問題，更是一個社會問題，從根本上實現食品安全是一個全球性的難題。本文從我國食品安全面臨的主要問題著手，通過對食品的生產、加工、包裝、存儲、物流、銷售等環節以及食品的檢測、監管、法規、標準等多角度進行剖析，探討食品安全問題產生的原因及可能解決的途徑；主張從科普教育著手，從安全生產、監管平臺、檢測體系到檢測技術服務，構建一個以風險管理為主的食品安全生態體系，最終實現我國食品安全的“政府監管、全民共治”，為我國食品安全面臨的主要問題提供解決思路。

　　關鍵詞：污染；食品安全；生態體系

　　ABSTRACT: Food safety is not just a technical problem, but more of a social problem. It is a global problem to fundamentally secure food safety. This paper started with the main problems of food safety in our country, through analyzing the links of food production, processing, packaging, storage, logistics, sales and food detection, supervision, regulations, standards and other aspects, discussed the causes of food safety problems and possible solutions, advocated starting from popular science education, and constructed a food safety ecological system based on risk management from safe production, supervision platform, detection system to detection technology service, and finally realizing the "government supervision and national governance" of food safety in China, in order to provide solutions to the main problems faced by China's food safety.

　　KEY WORDS: pollution； food safety； ecosystem

　　0 引言

　　“民以食為天，食以安為先”，食品安全關系著人類的生存與發展。據世界衛生組織(World Health Organization，WHO)統計，每年因不安全食品導致200萬人死亡，兒童占絕大多數[1]。每次我國食品安全重大事件的披露，都會引起巨大的社會反響，2011年，我國雙匯“瘦肉精”(β-興奮劑類)事件的曝光，甚至引起有關國家反興奮劑組織的重視。食品安全不僅關系到消費者的身體健康，引發民眾對國內食品的信任危機，還直接損害政府的公信力和“中國制造”的商品聲譽，最終制約我國經濟和對外貿易的健康發展。因此，食品安全問題絕不是一個局限于某一行業或領域的單純事件，而是一個涉及科學、技術、法規、政策、道德的綜合性重大社會問題，是一個需要投入大量的物力財力和幾代人的共同努力才能完成的復雜系統工程。

　　黨和國家高度重視食品安全問題：黨的十八大提出“把食品藥品安全納入公共安全體系”；2019年2月，中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《地方黨政領導干部食品安全責任制規定》[2]，提出黨政同責，建立地方黨政領導干部食品安全工作責任制，將食品安全工作納入地方黨政領導干部政績考核內容；2019年5月20日，《中共中央國務院關于深化改革加強食品安全工作的意見》正式發布，這是第一個以中共中央、國務院名義出臺的食品安全工作綱領性文件，具有里程碑式重要意義[3]。這些都有利于調動全社會各方面的優勢力量，攻堅克難，建立完善的食品安全生態體系，根本解決我國食品安全存在的各種問題。本文第一次提出了“構建食品安全生態體系”的概念，并嘗試性的進行該方面的探討，以期為解決我國食品安全面臨的問題提供思路。

　　1 我國的食品安全生態體系

　　1.1 我國食品安全生態體系的主體

　　食品安全生態體系是指影響食品安全的各個環節共同組成的一個生態體系，每個環節都是該生態體系鏈條中的一節，它們之間相互作用、相互制約、相互影響，共同構成一個整體，最終通過其主體對生態鏈條進行分段風險管理，達到食品安全控制的目的。

　　我國食品安全生態體系的主體由生產主體和監管主體共同構成。生產主體包括農業生產、飼料加工、食品加工等企業；監管主體由政府部門、企業、第三方和消費者四方構成。企業是食品的生產者和提供者，同時既是生產主體又是監管主體。

　　1.2 我國食品安全生態體系的結構與運行

　　政府部門、企業、第三方、消費者在食品安全監管體系中處于生態系統的不同位置。政府是食品安全監管的主導力量，是食品安全監管的主要施力者和決策者；企業內部監管（包括原材料檢查及食品生產企業的自檢）是食品安全的內在力量；第三方包括行業協會、新聞媒體、第三方檢測機構等，在食品安全監管中起著貫徹政府決策、輿論監督和權威檢測的功能，是政府監管的有力抓手；消費者是重要的社會監督力量，是全民共治的社會基礎，倒逼企業和第三方加強食品安全管理和輿論監督。在食品安全生態體系的運行中相互作用：政府部門監管、生產企業嚴格內控、第三方從多角度執行食品安全的監管任務、消費者自我保護，各司其職，共同推動我國食品安全的進程。

　　2 我國食品安全生態體系存在的主要風險

　　我國食品安全生態體系上的許多環節，包括生產、檢測、監管及社會共識等方面，都存在著各種各樣的風險。本文重點關注化學性和生物性污染。化學性和生物性污染是食品及其原料在生產、加工、包裝、儲藏、運輸、銷售等環節中出現食品安全問題的重要原因之一，污染對象包括糧油、動物源性食品、果蔬、水產品等大宗食品及特色食品，其通過食物鏈危害人類健康和畜禽生產安全，對我國經濟發展和對外貿易造成巨大損失。

　　2.1 農業生產源頭存在的污染風險

　　農業生產源頭污染是食品安全的主要風險來源，它是農業生產者盲目追求經濟利益及生產管理過程的無知或失誤造成的。農產品的污染不僅帶來食品質量安全問題，還直接影響我國現代農業的發展進程。

　　生產源頭的污染包括：化肥、農（獸）藥、生長調節劑（激素）等投入品的不科學、超標甚至違禁非法使用；飼料、養殖用水等投入品被獸藥污染；產地的土壤、地下水被農（獸）藥、重金屬、真菌毒素、硝酸鹽等污染。一些污染物不易降解，在環境、畜禽水產品中殘留并富集，通過食物鏈危害動物養殖和人類健康。

　　值得關注的是，農業耕作模式存在的弊端：“秸桿還田”“矮化密植”等是導致糧食、果蔬真菌（毒素）污染的重要環境因素[4]。生產源頭的污染更是嚴重，總有人為了巨大利益“鋌而走險”，致使不斷有新的污染進入到飼料等投入品中。拿“瘦肉精”來說，國家重點監控“克萊沙”，此外，還有十幾種“瘦肉精”被列入監管對象中。但實際上，新的“瘦肉精”在不斷涌現，遠遠超過國家的監控范圍。近年來，科技部的科研立項重點關注“非靶向”篩查技術，目的是為了揭示更多的食品污染物。此外，如果各級檢驗人員在平時的檢測中多一份責任感，則有機會揭開很多污染物的“黑洞”。

　　2.2 食品加工環節存在的污染風險

　　食品安全的中心環節是食品加工，保障食品安全就必需嚴格管理食品加工過程。我國作為一個農業大國和人口大國，食品加工企業數量眾多，有證食品生產企業達17萬家。從生產規模上講，大部分食品生產企業屬于管理尚不完善的中小型企業。

　　食品加工環節出現污染的原因是多方面的：首先，食品行業競爭異常激烈，利潤相對較低，一些企業為了追求食品帶來的感官效果和獲得高額利潤，違背國家相關標準和法律制度，在食品中加入超劑量的添加劑或禁用物質。2008年，“三聚氰胺”事件的曝光，進一步探究的結果是國內乳制品企業坍塌式的中招。在奶及奶制品中添加化工原料三聚氰胺[分子式：C3N3(NH2)3]應對“蛋白質含量”的檢測，被稱為國內乳企的“潛規則”。十多年過去了，雖然監管部門很難在奶制品中再檢測出“三聚氰胺”，但籠罩在人們心頭的陰影還沒完全消退[5]。其次，食品進入市場前的很多環節（包括加工、生產、包裝、儲運等）都存在食品安全的隱患：使用污染的原料、存儲環境溫濕度不合適引致的霉變以及在包裝材料中使用未獲國家批準的有毒生產助劑而遷移至食品的問題。2011年那場始于臺灣地區，隨后波及全國的“塑化劑”污染風波，就是由塑料加工中添加的高分子材料助劑鄰苯二甲酸酯類遷移到食品中引起的。鄰苯二甲酸酯類在體內長期積累可致畸和致癌[6]。“塑化劑”的發現是臺灣一名叫楊明玉的質檢員注意到檢測的保健食品中出現了異常圖譜，責任心驅使她花費了兩周時間搞清楚了這個圖譜所代表的化學物質，就此揭開了“塑化劑”的黑洞。第三，食品犯罪成本低是不安全食品產生屢禁不止的根源。雖然有史上最嚴的《食品安全法》指明了監管的方向，但在具體的實施上尚沒達到預期效果[7]。第四，食品安全是一個動態問題，隨著食品生產中新技術、新包裝、新原料的使用以及人為的非法添加，不斷會有新的污染問題出現。

　　2.3 食品安全監管的局部缺失和法規標準的不完善

　　成立于2013年的食品藥品監督管理局(現更名市場監督管理局)，對食品生產、流通、餐飲消費環節的食品安全實現統一管理，食品安全由過去的多部門分段管理變成由食品藥品監督管理局和農業農村部兩段管理，田間地頭、養殖、屠宰等食品原料生產源頭的監管由農業農村部負責，而食品生產及進入市場流通、消費環節的農產品及各類食品、餐飲則由食品藥品監管局管理。事實上，依然有些領域由其他部門管理，如食品的基礎原料-糧食。糧食收購及存儲期間的質量安全問題是由糧食局（現更名為糧食和物質儲備局）承擔。基本改變了過去各部門分管的局面，但依然存在職責不清的情況，甚至一些法律之間難以有效銜接[8]。

　　目前，食品安全監管主要存在的問題包括：(1) 個體分散經營的農業生產不利于統一監管。田間地頭農作物生產及畜禽生產中的投入品很難統計和取樣。(2) 食品安全的相關標準尚存在不完善的地方。截止2018年6月，我國發布食品安全國家標準1260項，涉及2萬多項食品安全指標，涵蓋日常消費的所有主要食品品種。這些標準是我國食品安全監管的執法依據，但即使是數量如此眾多的標準，在執法過程中，依然會出現無法可依的情況[9]。尤其食品包裝材料方面的標準明顯缺乏，這與我國食品包材的安全性研究和標準體系建設起步較晚有關；盡管近年來對食品接觸材料標準體系進行了修制，但依然存在著許多問題，無法滿足我國食品安全監管的需求[10]。(3) 流通經營環節秩序混亂，農產品市場準入缺乏規范。食品運輸、倉儲和批發零售缺乏標準和規范。線上銷售成了監管的重災區，甚至一些三無產品進入流通環節。部分農產品不通過農-商-消費者的渠道流通，而是農民直接賣給消費者，或者食品生產者直接以微商的形式流通，中間缺乏監管環節。

　　2.4 食品安全快速檢測產品缺乏規范管理及市場正確引導

　　2015年10月頒布的《食品安全法》第112條規定“縣級以上人民政府食品藥品監督管理部門在食品安全監督管理工作中可以采用國家規定的快速檢測方法對食品進行抽查檢測”。該法將快速檢測方法提高到前所未有的地位。這與我國食品安全市場監管抽檢比率增大及現場執法的實際需求的現實情況分不開。但我國快檢產品存在的各種問題，無疑在自檢和監管環節給食品安全帶來風險。

　　首先，目前我國的各類標準（包括食藥局頒布的快檢標準）肯定了快檢技術[11]，但各類標準肯定的是檢測技術而不是產品本身，現實情況是，市面上的快檢產品良莠不齊，甚至出現“劣幣驅逐良幣”的情況。免疫快檢產品所用抗原-抗體及生產工藝的差異，決定了不同廠家快檢產品的差距[12]。管理制度完善的快檢產品生產企業，企業按照ISO 9001質量管理體系運行，產品在滿足潔凈度、溫濕度環境要求、通過良好操作規范(good manufacturing practice, GMP)的車間生產，有嚴格的內部質量評價管理體系及完善的售后服務體系，產品市場價格會偏高一些，但產品性價比更高。然而按照目前招投標中“低價中標”的現狀，非常不利于企業的良性循環。其次，快檢產品為了迎合市場上對“快”的需求，忽略了待測物本身固有的特性。如“瘦肉精”中的萊克多巴胺，在待測樣品中以蛋白結合態存在，如果尿液直接檢測或者組織樣本用緩沖液直接提取，根本無法分離出待測物[13]。但目前國內市場基本都是采用“直提法”，無疑極大增大了“假陰性”的幾率。因此需要國家層面來科學規范快檢產品，而不能完全靠市場引導。

　　2.5 全民的食品安全意識缺乏科學引導

　　全民的食品安全意識包括生產者和消費者兩個群體的安全意識。近年來，老百姓的食品安全意識有了極大的提高，但因缺乏科學引導，尚處于“似懂非懂”狀態，遇到突發情況不能做出準確的判斷，容易陷入無端恐懼中；其次，消費者缺乏食品安全的科學小常識，仍然會購買不安全的食品，成為不安全食品的消費主力，不利于形成全民監督的力量；第三，各類食品生產者由于缺乏食品安全的基本知識，導致不能科學種植、養殖及生產，成為不安全食品生產的主體。

　　3 建設我國食品安全生態體系的途徑

　　解決我國食品安全面臨的主要問題，需要構建一個以風險管理為主的食品安全生態體系，包括安全生產、檢測體系、食品安全監控平臺、檢測技術服務到科普教育的多層次、全方位、多角度的生態體系，最終實現食品安全的“政府監管、全民共治”，達到真正的食品安全。

　　3.1 農產品生產源頭污染的管控

　　為加強農產品生產源頭污染的治理，2018年中央一號文件《關于實施鄉村振興戰略的意見》指出：加強農業投入品和農產品質量安全追溯體系建設，健全農產品質量和食品安全監管體制，重點提高基層監管能力[14]。

　　為堵住食品的源頭污染，主要需要做好以下幾方面的工作：加強生產基地監督管理體系建設，維護農產品生產源頭的健康生態環境，規范農（獸）藥使用標準和實施登記使用制度，嚴格控制藥殘超標的農產品流入到市場中，從根本上遏制食品源頭污染的狀況。同時，在生產基地建立快檢實驗室，對產地環境和農業生產投入品進行監管，建立農產品的追溯體系，形成“倒逼”機制的閉環。同時，加強農民的相關知識教育，提高對農藥的鑒別能力，合理規范使用農藥。

　　控制源頭污染，對保障農產品質量安全具有重大意義，正如習近平指出：確保農產品質量安全，既是食品安全的重要內容和基礎保障，也是現代農業的重要任務，要把農產品質量安全作為轉變農業發展方式、加快現代農業建設的關鍵環節，堅持源頭治理，標本兼治[15]。

　　3.2 加強食品生產企業的管理和規劃非常關鍵

　　食品生產企業的惡性競爭是食品安全問題的根源，宏觀規劃食品生產企業的數量非常關鍵。其次，保障食品生產企業良性運行的關鍵是從根本上解決摻假造假問題，同時，需要對食品的生產、包裝、加工、流通和銷售等環節加強管理和監測。第三，需要增加抽檢量和加強飛行檢查，對違法違規企業采取最嚴厲的懲罰，促使食品生產企業意識到食品安全的重要性，增強企業自檢和安全管理意識，最大程度發揮監督的效力。第四，提高企業的管理水平，包括嚴格原材料選擇、提高員工的專業知識和素質、提高食品加工的環境安全及操作流程規范性。

　　3.3 改善食品安全監管制度和完善法規標準

　　食品安全監管的最高目標是建立統一、權威、高效的監管機構和嚴格的覆蓋全過程的監管體系。食品安全監管過程中存在的問題都將最終導致食品安全問題。食品安全國家標準是具有法律屬性的技術性規范，是食品生產經營者的基本遵循、食品藥品監管管理部門的執法依據。我國需要逐步完善食品安全有關法律標準和全程監管平臺，包括參考國外的先進技術，并以標準的形式推動國內技術的發展，確保監管單位執法過程中，可以有法可依；利用數據共享平臺，整合不同來源的孤島數據，形成全過程的監控，使得管理部門能對食品安全情況及時做出研判、預警及形勢分析。此外，還需要規范我國食品安全監管單位的執法權力，確保每級監管部門按照法律的規范發揮權力功能，實現對食品市場的有效監督管理。

　　2015年10月1日頒布的《食品安全法》強調了用法治思維和法治方式解決食品安全問題，為食品安全監管部門奠定了執法依據，同時極大提高了食品安全違法犯罪的成本，有助于遏制利益驅動型食品安全違法犯罪行為的發生。2019年12月1日《中華人民共和國食品安全法實施條例》的實施[16]，有望改進我國食品安全的現狀。

　　正如《北京市中長期科學和技術發展綱要（2008-2020）》中提出[17]：“建立從農田到餐桌的食品安全技術體系，開發先進的監控技術和設備，推進食品安全監測和評估，研究質量安全監測技術，為消費者提供安全食品。對涉及食品安全方面的各類違法行為決不能手軟，政府監管部門應對轄區內的食品企業建檔立案，做到定期抽查，不定期檢測，對檢測不合格的企業列入異常名錄并進行公示，接受社會監督。發現存在違法行為的企業政府監管部門要堅決嚴厲打擊嚴格查處，情節嚴重的堅決予以關閉。同時設立社會舉報平臺，充分利用手機、網絡等通信工具，開展全社會監督，讓每一個人都成為食品安全監管員，讓食品違法行為無處遁行，創造良好、安全、可持續的食品環境”。概況言之：加強監控技術水平、提高食品安全犯罪成本、推動全社會監督的力量。

　　3.4 提高和改進食品安全檢測技術及產品評價機制

　　研制便捷、準確、靈敏的食品安全檢測技術和產品，實現對摻假、偽劣食品的快速鑒別，從而保障食品安全。核心還是提高檢測技術和能力，為保障食品安全提供技術支撐。“三聚氰胺”事件發生的技術原因是檢測奶粉中蛋白含量所用的“凱氏定氮法”得到的是N的含量，再乘以適當的換算因子反推蛋白質的含量，存在一定的檢測漏洞。但凱氏定氮法目前依然是檢測食品中蛋白質含量的國家標準方法之一。

　　為確保快檢結果的準確性，有效保障食品安全，非常有必要建立快檢產品的市場準入制度，建立有效的快檢產品評價體系（辦法）。農業農村部委托相關機構開展了“瘦肉精”和“水產品中藥物殘留”的評價工作[18-20]，對市場上銷售的快檢產品進行評價，一定程度上保護和規范了快檢產品的市場環境。但從市場準入的角度來說，可能還遠遠不夠。事實上，除了評價產品，規范快檢產品的生產條件也是非常必要的，因為高質量的快檢產品對環境的溫濕度、潔凈度要求很高，生產環境達不到要求就無法保障產品的質量。其次，準入制度的制定，需要基于嚴格的科學事實，考慮污染物的特性，避免被市場需求牽著鼻子走。

　　3.5 增強全社會對食品安全的認知

　　食品安全的實現需要各種社會條件來推動：民眾的安全意識、科學素養及道德水平，才能形成科學的種植、養殖和消費理念[21]。同時，增強全社會的食品安全意識，利于形成食品安全的倒逼機制，或者說通過生態體系下游對上游的影響，實現食品安全的“全民共治”。

　　提高全社會的食品安全素質，需要從以下幾方面開展工作：（1）加強面向廣大消費者的食品安全科普宣傳教育活動，使得食品安全思想深入民眾，有意識的拒絕購買不安全的食品，使其自絕于市場；（2）構建完整的、多層次的食品安全教育體系。加強中小學生食品安全課程教育，提升全社會食品安全科普素養，“動員一個學生，帶動一個家庭，影響整個社會”。在高等教育中設置食品安全專業方向。培養食品安全的監管、檢驗、研究等專業技術人才[22]。不同層次的專業技術人員，是維護食品安全的強大技術力量；（3）讓更多的消費者了解食品安全法律法規和消費者的權益，增強防范意識。充分發揮行業協會的作用，使其促進行業自律和維護消費者的權益；提高消費者維權意識，增強消費者監督舉報的責任感；轉變消費觀念，充分認識及掌握食品風險的多種來源和危害，對食品安全違法現象進行輿論監督，成為有效的食品安全監督力量[23]。

　　4 結論與討論

　　食品安全分為3個層次的安全，即數量安全、質量安全和可持續性安全[24]。我國農業生產取得了歷史性進步之后，食品安全主要指質量安全[25]。食品安全是一項復雜的系統工程，涉及眾多部門、學科及全體社會成員的整體素質[26]。所以我們把食品安全涉及的方方面面確定為一個生態體系，它們之間是環環相扣、相輔相成、相互平衡，猶如構建一個生物界的生態系統。保障食品安全就需要構建一個安全、穩定的食品安全生態體系，建設以技術（包括檢測技術、監控技術、溯源技術等）為基礎，覆蓋食品生產全鏈條、流通、存儲、銷售等環節，強化企業自檢、政府監管、產品追溯，以社會全體成員的素質和道德水平為內驅力，最終達到安全食品的理想狀態，保障消費者“舌尖上的安全”（生態體系的最高端）。

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